Не доводя до суда. ФНС предлагает расширить сферу применения специальных правил по обязательной процедуре досудебного обжалования

Дата публикации: 24.07.2012

Налоговое законодательство в России меняется очень часто. Вот и сейчас минфин разместил на своем сайте очередной законопроект, предполагающий внесение изменений в Налоговый кодекс. Основные предложения касаются процедуры урегулирования налоговых споров. Подробности поведала "РБГ" глава управления досудебного аудита Федеральной налоговой службы Елена Суворова.

- Насколько необходимо сейчас вносить изменения в НК РФ в части процедуры урегулирования налоговых споров?

- Споры с налоговыми органами неизбежно порождают негативное отношение к налоговой службе и в целом к государственной власти, и сейчас, конечно, главная задача - снизить конфликтность, в том числе и путем создания понятной для налогоплательщиков процедуры урегулирования возникающих конфликтов. Процедура должна быть необременительной и оперативной, что очень важно, особенно в налоговой сфере. В этом смысле внесудебный порядок всегда более приоритетный, чем судопроизводство. Этот порядок закрепляет понятную последовательную процедуру урегулирования конфликта: сначала "между сторонами", а затем с участием "независимого арбитра" - суда. В результате становится возможным максимальное количество налоговых споров урегулировать внутри государственного органа, а значит, более оперативно и менее затратно для налогоплательщиков решить их проблемы.

Обязательный порядок административного обжалования решений по результатам проверок был введен еще в 2009 году. Нормы действуют уже более трех лет. Количество судебных споров и жалоб снижается ежегодно. Если в 2009 году всего в России в налоговые органы поступило 69 тыс. жалоб, то в 2011-м - 49 тысяч.

ФНС предлагает расширить сферу применения специальных правил по обязательной процедуре досудебного обжалования. Наши предложения обусловлены трехлетней практикой рассмотрения споров в досудебном порядке и результатами, показывающими эффективность данной процедуры. Сейчас обязательность обжалования не распространяется на 20% споров, 80% - споры, по которым специальный порядок обжалования уже предусмотрен законом. Это можно сделать, только внеся изменения в налоговое законодательство. Цель изменений - сократить необоснованные споры с налогоплательщиками, сделать систему налогового администрирования наименее конфликтной, позволяющей оперативно устранять нарушения, которые допускаются налоговыми органами, и восстанавливать нарушенные права бизнеса.

- Сейчас обязательное обжалование в налоговый орган предусмотрено только для решений по проверкам. По остальным спорам налогоплательщики чаще выбирают судебное обжалование или все-таки отдают предпочтение административному порядку?

- Налогоплательщики выбирают судебный порядок обжалования по подобным спорам, чтобы не пропустить срок на обращение в суд. И в налоговом законодательстве, и в процессуальных законах предусматриваются одинаковые сроки на обжалование - три месяца. И многие компании, конечно, чтобы иметь возможность реализовать свое право на судебную защиту, обращаются в суд, хотя это требует и уплаты госпошлины, и привлечения профессиональных юристов для составления иска, для участия в судебных заседаниях. Но за последние годы налогоплательщики все чаще подают иск в суд и жалобу в вышестоящий налоговый орган одновременно, надеясь, что налоговая служба решит спор оперативнее, и это избавит их от дальнейших затрат на судебные тяжбы. Многие налогоплательщики уже знают, что мы разрешаем споры отнюдь не формально. По количеству удовлетворяется более 40% всех жалоб. Если говорить об оспариваемых суммах, то процент удовлетворения в пользу налогоплательщиков оспариваемых сумм растет. В 2009 году - 13%, 2010-м - 15%, в 2011-м - 25%. По крупнейшим налогоплательщикам сумма доходит до 50%. В законопроекте предусмотрен механизм последовательного рассмотрения спора вышестоящим налоговым органом, а затем судом.

- Статистику рассмотрения налоговых споров ВАС РФ многие юристы приводят в качестве доказательства неэффективности системы досудебного урегулирования. Можете это прокомментировать?

- Методика учета налоговых споров, рассмотренных в судебном порядке, применяемая ВАС РФ и ФНС России, разная. ФНС оценивает суммовые показатели доначисленных по решениям налоговых органов сумм налогов, пени, штрафов для того, чтобы оценить после рассмотрения дела в суде, какая сумма будет взыскана в бюджет РФ. Результат взыскания в бюджет - это важный фактор, который учитывается при оценке эффективности деятельности налоговых органов, согласно критериям, содержащимся в методике, разработанной правительством РФ. ВАС РФ разделяет иски на имущественные и неимущественные (например, о признании незаконными решений налоговых органов). Согласно статистике ФНС, около 60% оспариваемых в суде сумм рассматривается в пользу бюджета, что говорит об эффективности работы налоговых органов по урегулированию налоговых споров до суда. Ведь рассмотрение споров самой налоговой службой - это некий фильтр, который позволяет доводить до суда обоснованные решения налоговых органов.

- Может быть, если бы налогоплательщики знали больше о том, как ФНС рассматривает те или иные споры, многие предпочли бы обращаться именно в налоговые органы и без обязательной процедуры?

- Вопрос об информационной открытости ФНС в части урегулирования налоговых споров до суда сейчас очень актуален. Первый шаг уже сделан. С 3 июля 2012 года на нашем сайте запущен новый интернет-сервис "Узнать о жалобе". С его помощью любой желающий может получить информацию о дате поступления своего обращения в ФНС, его входящем номере, а также о дате и результатах рассмотрения обращения. Мы планируем к концу года запустить такие же сервисы на сайтах региональных управлений ФНС. Обсуждается также вопрос об опубликовании решений по жалобам. Это позволит налогоплательщикам не только формировать свою налоговую политику и избегать налоговых рисков, но и понимать, в каких случаях они могут найти поддержку в вышестоящих налоговых органах, когда допускается незаконное нарушение их прав или налоговые органы по проверкам не учитывают единую позицию ФНС по каким-то вопросам или складывающуюся судебную практику.

- Законопроект вводит новый для административного порядка обжалования институт - оставление жалобы без рассмотрения. Не становится ли рассмотрение споров в административном порядке больше похоже на судебное?

- Законопроект предусматривает несколько случаев оставления жалобы без рассмотрения: отсутствие подписи, неподтверждение полномочий на подачу жалобы, пропуск срока на подачу жалобы, последующий отзыв жалобы, наличие вступившего в силу судебного акта. Сегодня в НК РФ нет нормы, регламентирующей порядок оставления жалобы без рассмотрения, однако кодекс содержит нормы и о представительстве налогоплательщиков в налоговых правоотношениях, и о сроках подачи жалобы. Статьи кодекса предусматривают положения, согласно которым отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям. В процессуальных кодексах содержатся нормы об обязательности для всех государственных органов вступивших в силу судебных актов. Мы предлагаем, во-первых, регламентировать процедуру оставления жалобы без рассмотрения как раз для того, чтобы исключить случаи злоупотреблений со стороны налоговых органов, исключить случаи незаконного оставления без рассмотрения. Во-вторых, предоставить налогоплательщику достаточный срок для возможности самостоятельно устранить недостатки. Мы не вводили институт оставления жалоб без движения именно из-за специфики случаев, для которых предусмотрена в нашем законопроекте возможность оставить жалобу без рассмотрения. Отзыв жалобы, пропуск срока, вступивший в силу судебный акт - случаи, когда невозможно устранить данное обстоятельство. ФНС специально увеличила в законопроекте срок на обращение в налоговый орган для налогоплательщиков по обжалованию действий (бездействия) налоговых органов - с трех месяцев до одного года, а также предусмотрела возможность восстановления пропущенных сроков на обращение. В эти сроки налогоплательщик сможет и подписать жалобу, и приложить доверенность. Административный порядок тем и удобен, что является более упрощенным по сравнению с судебным порядком обжалования. Такой порядок, кроме всего прочего, позволяет рассматривать обращения более оперативно. Мы ввели ускоренную процедуру рассмотрения таких споров - 15 дней, и внесение в предусмотренный порядок дополнительных этапов взаимодействия с налогоплательщиками (уведомление, участие, предложение устранить нарушение) может неоправданно затянуть сроки рассмотрения налоговым органом жалобы.

- Отзыв жалобы тоже является основанием для оставления жалобы без рассмотрения? Но это лишает налогоплательщика права на повторную подачу жалобы. Как соблюсти обязательный досудебный порядок урегулирования спора перед обращением в суд?

- Правовые последствия при отзыве жалобы такие же, как и в случае, если лицо не подало жалобу. Налогоплательщик в таком случае распорядился своим правом на обжалование, и, высказав свои претензии в отношении того или иного вывода налогового органа, содержащегося в решении по налоговой проверке, или совершенного действия (бездействия), самостоятельно решает, обжаловать или отказаться от обжалования. Вышестоящий налоговый орган в этом случае не рассматривал жалобу по существу, поэтому и признавать соблюденным порядок досудебного урегулирования налогового спора неправомерно. В случае отзыва жалобы налогоплательщик может также обратиться по иным основаниям с жалобой в вышестоящий налоговый орган. Кроме того, по законопроекту незаконные действия должностных лиц вышестоящих налоговых органов всегда можно обжаловать в ФНС, а в дальнейшем защитить свои права в суде.

- В текущей редакции НК РФ, как и в предлагаемой редакции законопроекта, существуют два порядка обжалования - для решений по налоговым проверкам и для других споров. Например, в законопроекте жалобы на решения рассматриваются месяц, а другие споры - 15 дней. Почему?

- Большинство жалоб, на которые не распространяется досудебный порядок обжалования, носят характер устранения ошибок. Например, по жалобам на несвоевременное исполнение решение суда, несвоевременный возврат излишней уплаты налогов вышестоящий налоговый орган отреагирует более оперативно. Но на сегодняшний момент данная категория жалоб не подлежит обязательному досудебному обжалованию. С целью оперативного разрешения налогового спора по данным категориям жалоб предлагается сократить срок для рассмотрения этого вида жалоб с одного месяца до 15 дней. Законопроект не вносит изменений в существующий порядок обжалования решений по налоговым проверкам. Вышестоящий налоговый орган при рассмотрении жалобы на решения по налоговым проверкам фактически осуществляет "пересмотр материалов налоговой проверки", а это требует времени для изучения и исследования всех документов как собранных в ходе проверки, так и представленных налогоплательщиком в защиту своей позиции, изучения складывающейся судебной практики по многим эпизодам решения. Существующий месячный срок на рассмотрение такой категории жалоб вполне оправдан и показал на практике, что его сокращение может привести к пропуску налоговыми органами сроков на вынесение решений по жалобам. Кроме того, по решению налогового органа, не вступившего в законную силу, не начинается процедура взыскания, поэтому в случае рассмотрения апелляционных жалоб налогоплательщиков их права не нарушаются, тогда как месячный срок на рассмотрение жалобы, напротив, позволит вышестоящему налоговому органу рассмотреть жалобу более качественно.

- В законопроекте предусмотрена возможность устранять при рассмотрении жалоб процедурные нарушения, допущенные инспекциями при вынесении решения по проверке. Это не ухудшает положение налогоплательщиков?

- В данном случае мы закрепили в законопроекте правовую позицию, сформированную по данному вопросу складывающейся судебной практикой, в том числе на уровне ВАС РФ и Конституционного суда РФ. Суды высказывались, что по своей сути апелляционный порядок обжалования предполагает пересмотр не вступившего в законную силу решения и рассмотрение материалов проверки по существу, в связи с чем возможность отмены на данной стадии решения по процедурным вопросам и вынесение нового решение является законным. В этом случае суды признают, что вышестоящие налоговые органы действуют в рамках предусмотренных законодательством о налогах и сборах полномочий.

- Как отнеслось бизнес-сообщество к законопроекту?

- Документ обсуждался на многих площадках. ФНС представляло законопроект на Научно-практической конференции по мониторингу правоприменения в Санкт-Петербурге, на II Петербургском международном юридическом форуме. На конференции проводилось анкетирование, результаты которого показали, что 75% опрошенных считают эти поправки в НК РФ необходимыми (71% из них считает вариант обсуждаемых поправок приемлемым). Многие представители бизнеса согласны, что введение обязательной процедуры досудебного обжалования позволит минимизировать издержки налогоплательщиков на урегулирование налоговых конфликтов. ФНС считает, что данные предложения не только будут способствовать качественному и оперативному разрешению налоговых споров, но станут началом для дальнейшего совершенствования и расширения практики использования внесудебных процедур.