РУС ENG

Сергей Аракелов: Конфликтов с налогоплательщиками каждый год становится все меньше

Дата публикации: 11.07.2012

Издание: РБК daily
Тема: интервью
Источник:  http://www.rbcdaily.ru/2012/07/11/focus/562949984292063

В начале года ФНС выступила в инициативой распространить механизмы досудебного решения конфликтов между налогоплательщиком и налоговой на все категории споров. Заместитель главы службы Сергей Аракелов в интервью корреспонденту РБК daily Ярославу Николаеву рассказал, как от новой системы выигрывают предприниматели и суды, и объяснил, почему она будет невыгодна для юристов, старающихся затянуть клиентов в суд по легким и беспроигрышным делам.

— Вы курируете в ФНС досудебное урегулирование налоговых споров и правовую работу налоговых органов. Появились ли в последнее время новые тенденции в работе?

— Еще пять лет назад среди государственных органов больше всего судебных дел было именно с налоговой службой. Я хорошо помню это время, поскольку сам работал в налоговых органах юристом. Но после того, как в 2009 году была введена обязательная процедура досудебного урегулирования, уже к 2011 году суды сократились более чем в два раза. Сейчас ежегодное снижение составляет более 20%. Надеемся, что с принятием поправок в Налоговый кодекс об обязательной процедуре досудебного урегулирования всех налоговых споров их количество в судах сократится еще в два раза. Скажу больше: результатом введения данной процедуры стало улучшение показателей судебной работы налоговых органов. В пользу бюджета рассматривается более 60% всех оспариваемых налогоплательщиками сумм. Мы самостоятельно отменяем необоснованные решения и решения, по которым нет судебной перспективы, и думаю, что многие заметили, что за последние годы заметно улучшилось качество налогового администрирования. Да и конфликтов с налогоплательщиками каждый год становится все меньше. Если в 2009 году жалоб налогоплательщиков было около 70 тыс., то за 2011 год уже около 50 тыс. По предварительным данным, за первые шесть месяцев 2012 года по сравнению с шестью месяцами 2011 года количество жалоб уменьшилось на 17%. Уже многие другие государственные структуры, у которых большое количество судебных споров, обратили внимание на эффективность процедуры «внутренних пересмотров» своих собственных решений.

— Какая доля жалоб налогоплательщиков сейчас удовлетворяется?

— В среднем по стране — порядка 42% жалоб. Если взять «суммовые» показатели, то в среднем 25%. В спорах с крупным бизнесом и на уровне межрегиональных инспекций этот показатель превышает 50%.

— А какой процент споров уже охвачен процедурой обязательного досудебного урегулирования?

— Около 80% споров. Остальные 20% — невозврат налогов, неисполнение инспекторами решения судов, необоснованное приостановление операций по счетам, отражение в уведомлениях об уплате налогов неправильных данных, иные действия (бездействие) налоговых органов. Сейчас по этим спорам у налогоплательщиков есть три месяца для того, чтобы выбрать вариант обжалования — в вышестоящий налоговый орган или непосредственно в суд.

— Почему оставшиеся 20% не хотят пользоваться досудебной процедурой?

— Дело в том, что если сейчас налогоплательщик выбирает обжалование в службе, он может пропустить срок на судебное обжалование. Поэтому мы часто наблюдаем такую ситуацию: компания одновременно пишет жалобу и к нам, и в суд. Большинство споров мы разрешаем еще до вынесения судом итогового решения. Но налогоплательщик уже потратил деньги на юристов, госпошлину и, главное, потерял время на посещение судебных заседаний.

— А насколько удобно самому налогоплательщику обязательное досудебное обжалование?

— По таким категориям в законопроекте мы предусмотрели ускоренный порядок рассмотрения жалоб - 15 дней. При этом в законопроекте прописан механизм, что если налогоплательщик не получил решения в установленный срок, он беспрепятственно может обратиться в суд. Для налогоплательщика этот механизм очень удобный: по законопроекту уже не в течение трех месяцев, а в течение целого года можно урегулировать спор в налоговой службе.

К тому же есть дополнительная гарантия защиты прав налогоплательщика — своеобразная «кассационная» жалоба, которую можно направить в центральный аппарат ФНС, если в нижестоящем налоговом органе апелляционную жалобу удовлетворить отказались.

— Судебная практика, когда арбитры говорят, что налоговые решения должны быть обжалованы в вышестоящем налоговом органе, уже есть. Зачем дополнительно вводить обязательность законом, если практика и так развивается?

— Сразу замечу: вопрос об обязательном досудебном обжаловании бездействия налоговых органов законодательно не урегулирован, и, следовательно, нет механизма для того, чтобы служба самостоятельно устраняла такие нарушения и делала это оперативно. В принципе для ВАС выгодно, чтобы споры проходили через фильтр вышестоящего налогового органа, — нагрузка меньше. Мы, в свою очередь, также считаем, что незачем обращаться в суд, если решение можно отменить в административном порядке самим налоговым органом.

Для налогоплательщика здесь нет никакого риска. Невыгодно законодательное закрепление процедуры досудебного урегулирования может быть только некоторым юридическим компаниям, которые теряют определенный «кусок хлеба». Не секрет, что юристы стараются по таким судебным спорам затянуть клиента в суд — ведь эти споры просты в доказывании и часто рассматриваются в пользу налогоплательщиков.

— В проекте закона прописывается, что вышестоящий налоговый орган может при определенных условиях оставить жалобу без рассмотрения. Эксперты считают, что это может ухудшить жизнь малого бизнеса, который не имеет собственных юридических служб...

— Жалоба остается без рассмотрения лишь при определенных условиях: это отсутствие подписи, неподтверждение полномочий (отсутствие доверенности действовать от налогоплательщика), пропуск срока на подачу того или иного вида жалобы, последующий отзыв жалобы, наличие вступившего в силу судебного акта.

Эксперты предлагают по аналогии с Арбитражным процессуальным кодексом (АПК) создать некий налоговый процессуальный кодекс и предусмотреть институт оставления жалобы без движения для устранения нарушений. Но административный порядок рассмотрения споров несколько отличается от судебного процесса — как самой процедурой, так и иными более короткими сроками рассмотрения жалоб. Введение подобных судебному порядку институтов в административный порядок рассмотрения споров лишь неоправданно увеличит срок рассмотрения жалоб и усложнит процедуру.

Если сейчас у налогоплательщика есть только десять дней на подачу надлежащей апелляционной жалобы и три месяца при обжаловании споров по действию (бездействию), то по законопроекту предлагается увеличить эти сроки на один месяц и один год. Согласитесь, в этом случае есть время на исправление недостатков поданной ненадлежащим образом жалобы.

— А сами налогоплательщики смогут принимать участие в рассмотрении жалоб?

— Мы предусмотрели обязательность приглашения налогоплательщика на рассмотрение жалобы в случае, когда вышестоящий налоговый орган отменяет решение инспекции по процедурным вопросам и выносит новое решение. Во всех остальных случаях это может неоправданно увеличить срок рассмотрения жалобы. И это будет прямо противоречить нашим целям: сделать так, чтобы споры рассматривались максимально быстро.

В конце концов, ФНС России не ставило задачу создания еще одного похожего на суд органа. Речь идет о «внутренних пересмотрах» и возможности оперативно и самостоятельно восстановить нарушенные права налогоплательщиков.

— На стадии апелляционного обжалования сможет ли предприниматель представить дополнительные документы, доказывающие его невиновность?

— В текущей редакции кодекса у налогоплательщиков нет права представлять дополнительные документы на стадии апелляционного обжалования. В нашем законопроекте мы предложили предусмотреть такое право. Это хорошая альтернатива участию налогоплательщика при рассмотрении жалобы, так как это дает возможность налогоплательщику заявлять новые доводы на стадии апелляционного обжалования и представлять дополнительные доказательства обоснованности своей позиции.

— Когда налоговики выявляют недоимку, они выставляют требование об уплате налогов, выносят решение о взыскании. Практика говорит, что можно пойти в суд и приостановить действие акта налоговой. При этом налоговая сама крайне редко приостанавливает решения нижестоящих органов. Будет ли ФНС активнее приостанавливать действие обжалуемых актов?

— Здесь нужно понимать, что при обжаловании решений по налоговым проверкам нет необходимости приостанавливать действие решения - до момента рассмотрения апелляционной жалобы Управлением по субъекту РФ решение не вступает в силу, а значит, требование не выставляется и процесс взыскания не начинается. Вот в дальнейшем налогоплательщики могут обжаловать решение Управления по субъекту РФ в ФНС. Действительно, не могу сказать, что мы приостанавливаем решения налоговых органов очень часто, но мы приостанавливаем решение, когда имеется ходатайство и приведены факты о неправомерности поведения налогового органа. Здесь надо учитывать, что текущая редакция закона позволяет это сделать, когда есть все основания полагать, что решение незаконно.

— Так вы удовлетворены тем количеством решений налоговиков, которые приостанавливаются? Или можно было бы расширить применение этого инструмента?

— Вы должны понимать, что для многих судебных споров, например таких, как бездействие налогового органа, и не предусмотрено приостановление, ведь бездействие нельзя приостановить. А для решений по налоговым проверкам механизм приостановления введен законодателем через институт апелляционного обжалования решений. Но мы будем использовать механизм приостановления активнее. Сегодня нет задачи принять неправильное решение, есть задача принять решение, которое впоследствии суд оставит в силе.

— Юристы считают, что если налоговый орган при принятии решения допустил существенные нарушения, то это должно лишить вышестоящий налоговый орган при вынесении нового решения устанавливать правонарушения, ухудшающие положение налогоплательщиков, а также налагать штраф. Как ФНС смотрит на такие замечания?

— ВАС РФ, рассматривая в 2011 году спор о возможности выносить вышестоящим налоговым органом новое решение, устранив существенные нарушения процедуры, допущенные налоговым органом, высказался, что рассмотрение апелляционной жалобы это лишь этап в производстве по налоговому правонарушению, и признал такие действия правомерными. Нашим законопроектом предусмотрено, что если будет выноситься новое решение, то налогоплательщик в обязательном порядке должен приглашаться на рассмотрение жалобы, поэтому он будет иметь возможность представить свои возражения. ВАС РФ в проекте постановления пленума по первой части НК РФ также высказался, что новое решение в этом случае должно выноситься по общеустановленным правилам. Если по результатам рассмотрения материалов проверки установлена вина налогоплательщика, он должен быть привлечен к налоговой ответственности.

— Значит, в случае вынесения нового решения возможно установление и более серьезного правонарушения, чем ранее установлено по проверке?

— Нет, даже в случае отмены решения по процедурным нарушениям вышестоящий налоговый орган будет рассматривать все материалы уже проведенной налоговой проверки. Каких-либо полномочий «допроверить» или установить дополнительное нарушение у вышестоящего налогового органа нет в силу закона. Вы знаете, что в 2009 году ВАС РФ высказал правовую позицию, что вышестоящий налоговый орган, принимающий решение по жалобе, не вправе по итогам ее рассмотрения принимать решение о взыскании с налогоплательщика дополнительных налоговых платежей, не взысканных оспариваемым решением налогового органа. В текущей редакции кодекса у налогового органа есть полномочие по результатам рассмотрения жалобы «изменить» решение налогового органа, то создавало риск для налогоплательщиков вынесения ухудшающего его положение решения. В законопроекте данное полномочие налоговым органам исключено.

— Как реагирует бизнес-сообщество на предлагаемые вами новшества?

— Мы проводили публичные обсуждения законопроекта на различных площадках: на Научно-практической конференции по мониторингу правоприменения в Санкт-Петербурге, на Втором Петербургском международном юридическом форуме. Законопроект был представлен на Общественном совете при ФНС России, в который входят представители крупного, среднего, малого бизнеса, а также научного сообщества. По результатам обсуждения бизнес-сообществом были концептуально поддержаны инициативы ФНС.

— А какие дела должны все же доходить до суда? И к какому показателю по спорам, доходящим до суда, вы стремитесь?

— До суда должны доводиться только споры по методологическим вопросам, когда правильность толкования и применения норм должна разрешаться именно судом. Также споры по решениям, в которых налоговым органом сделан вывод об умышленном создании недобросовестными налогоплательщиками схем ухода от налогообложения. При этом, как показывает опыт зарубежных стран, в суде должно рассматриваться только 10—20% всех налоговых споров.

— На днях ФНС на уровне Высшего арбитражного суда заключила первое в своей истории мировое соглашение с оператором программы лояльности «Малина». Планируете ли расширять такую практику?

— Да, мы намерены чаще заключать мировые соглашения, но бизнес-сообщество должно быть к этому готово. Мировое соглашение с «Лоялти Партнерс Восток» (компания-владелец программы «Малина». - РБК daily) было заключено на стадии судебного рассмотрения, но мы планируем расширение практики применения и внесудебных способов урегулирования налоговых споров.

— Можно ли отнести к способам предварительного налогового урегулирования размещение налоговой службой своих решений по жалобам в открытом доступе для того, чтобы налогоплательщики уже заранее знали, с чем могут столкнуться при проверках или в суде?

— Это очень действенный способ. Правда, есть несколько препятствий: например, решения вышестоящего налогового органа, в которых выводы о правонарушении инспекции признаются необоснованными, могут быть в целях кодекса признаны содержащими налоговую тайну; решения, содержащие персональные данные, также не могут быть размещены. Кроме того, во многих случаях сами компании не желают публичности. Но вопрос о размещении наших решений разрабатывается. На сегодняшний день частично задача уже реализована в недавно запущенном новом интернет-сервисе «Узнать о жалобе», который с этого года позволит организациям и физическим лицам оперативно в режиме online получать информацию о ходе и результатах рассмотрения жалоб, заявлений, предложений, поступивших в Федеральную налоговую службу. До конца года мы рассчитываем запустить аналогичные сервисы на площадках сайтов управлений по субъектам РФ.

— Какие другие способы урегулирования налоговых споров вы планируете развивать?

— Еще одна идея — это развитие системы горизонтального мониторинга. Горизонтальный мониторинг предусматривает со стороны налогоплательщиков полное раскрытие информации о своей деятельности. Это взаимовыгодное сотрудничество: налогоплательщик получает определенность по вопросам налогообложения, то есть минимизирует налоговые риски, а налоговый орган тратит меньше материальных и трудовых затрат на налоговое администрирование. Данные положения закрепляются соглашением сторон. Предпосылки к введению горизонтального мониторинга есть: это практика подписания с ФНС соглашений о ценообразовании в рамках контроля над трансфертным ценообразованием. Многие уже разработанные и применяемые в странах — членах ОЭСР механизмы и инструменты внесудебного рассмотрения налоговых споров могут быть гармонично интегрированы и в нашу налоговую систему: горизонтальный мониторинг, мировые соглашения, ускоренные процедуры рассмотрения споров по различным категориям споров, медиация.