Не доводя до суда. ФНС предлагает ввести обязательное досудебное урегулирование для всех налоговых споров

Дата публикации: 27.03.2012

Федеральная налоговая служба выработала новую концепцию развития и дальнейшего совершенствования методов досудебного урегулирования споров. О грядущих изменениях "РБГ" рассказал Сергей Аракелов, заместитель руководителя ФНС России.

- Какие споры сегодня рассматривает служба в обязательном порядке? В чем преимущество досудебного порядка рассмотрения споров?

- Обязательный порядок заключается в том, что налогоплательщик перед обращением в суд должен обратиться с жалобой в вышестоящий налоговый орган. Сегодня такой порядок предусмотрен для обжалования решений, принятых налоговым органом по результатам налоговых проверок.

Для налогоплательщика институт досудебного рассмотрения споров имеет ряд преимуществ. В частности, процесс порядка оформления и подачи жалобы менее формализован по сравнению с судопроизводством. Он менее затратный, поскольку пошлины платить не надо. Требует меньше времени, плюс решение по жалобам имеет более короткий срок исполнения, чем процедура исполнения судебного акта.

- Когда институт обязательного досудебного урегулирования споров вводился, мало кто верил, что налоговая служба сможет обеспечить независимость и объективность рассмотрения жалоб. Оправдала себя система?

- На начальном этапе многие не верили, что служба будет пересматривать свои решения. И действительно, система была не готова к этому, жалобы во многом рассматривались формально. Да и сами налогоплательщики считали эту процедуру формальной, соблюдение которой дает возможность начать судебное разбирательство. В 2011 году служба концептуально изменила подход к оценке качества работы налоговых органов. Главным стал критерий эффективности взыскания доначисленных налогов. За счет снижения количества проверок улучшается их качество. В результате работы системы досудебного разрешения споров до суда стали доводиться обоснованные решения, имеющие судебную перспективу.

Качественное рассмотрение жалоб, комплекс мер по устранению фактов вынесения необоснованных решений, признаваемых судами недействительными - все это не только помогло сократить налоговые споры и добиться высоких показателей в судебной работе, но и позволяет вырабатывать правовую определенность в применении норм налогового законодательства в целом по России.

Сегодня большинство налогоплательщиков понимают, что это действенный и эффективный механизм защиты их прав. Благодаря более тщательному сбору доказательственной базы в ходе налоговых проверок и повышению качества досудебной работы удалось сократить количество судебных споров, оставив для судебного разбирательства дела только с перспективой рассмотрения в пользу налогового органа. Анализ результатов рассмотрения налоговых споров за 2011 год показал, что количество жалоб ежегодно снижается в среднем на 10%. Ежегодно на 15-20% снижается количество налоговых споров. Эти показатели дают нам основание полагать, что обязательная досудебная процедура урегулирования является эффективным способом защиты налогоплательщиками своих нарушенных прав и действенным механизмом повышения качества работы налоговых органов.

- ФНС подготовила поправки в Налоговый кодекс РФ. Чем вызвана необходимость внесения изменений в законодательство и использовался ли при разработке документа опыт других стран?

- Процедура обязательного досудебного обжалования имеет огромный потенциал. Сейчас анализ судебной практики показывает, что около 40% споров составляют дела по незаконным действиям (бездействию) должностных лиц налоговых органов. Подобные споры налоговая система может пересматривать самостоятельно и более оперативно устранять нарушения прав налогоплательщиков.

Это предложение было во многом обусловлено изучением мирового опыта по урегулированию споров в налоговой сфере. Сегодня в законодательстве многих стран ОЭСР условием возникновения у налогоплательщика права на судебное обжалование является предварительное обжалование актов налоговых властей в административном порядке.

На необходимость активного использования всех способов для урегулирования споров между административными органами и частными сторонами, в том числе и внутренних пересмотров, указывают Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами. Правовой механизм внесудебного рассмотрения налоговых споров довольно распространен в мировой практике, поэтому при подготовке законопроекта был принят во внимание опыт Франции, Нидерландов, Германии, Польши, в которых существует процедура обязательного досудебного обжалования.

В рамках международного сотрудничества 16-19 мая на II Международном юридическом форуме, который пройдет в Сакт-Петербурге с участием наших иностранных коллег, Службой будет проведена сессия по вопросу "Внутренние пересмотры в налоговых правоотношениях. Перспективы развития административных процедур разрешения споров".

- Что конкретно предлагается изменить?

- Одним из концептуальных изменений является введение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров по обжалованию актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц. Более того, мы предлагаем изменить срок на подачу апелляционных жалоб. На сегодняшний день для налогоплательщиков срок подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган на еще не вступившее решение по проверке в законную силу - 10 дней. Практика показала, что налогоплательщикам данного времени на подачу качественной, мотивированной апелляционной жалобы иногда не хватает. Они часто подают нам дополнения к ранее поданной формальной жалобе. Мы предлагаем увеличить срок до 1 месяца.

В предлагаемых изменениях предусмотрена также еще возможность дополнительно обжаловать решения по проверкам в Федеральную налоговую службу России. Это не только дополнительная возможность пересмотреть решение, которое признано нижестоящими налоговыми органами обоснованными, но и самой службе оперативно реагировать в целом по стране на изменяющуюся правоприменительную практику и быстро принимать превентивные меры для не повторения случаев вынесения необоснованных решений в дальнейшем. Важно, что этот порядок для налогоплательщиков добровольный. Таким образом, для решений по налоговым проверкам предусматривается двухступенчатая система обжалования - обязательно в вышестоящий налоговый орган (территориальное управление) и в Федеральную налоговую службу России (в добровольном порядке).

- В чем преимущество новых законодательных инициатив для налогоплательщика?

- Ведение обязательной досудебной процедуры для всех налоговых споров позволит максимальное количество споров урегулировать внутри государственного органа, улучшить качество налогового администрирования, а также значительно разгрузить судебную систему РФ. Введение подобной процедуры может сократить налоговые споры в судах в 2 раза.

Для налогоплательщика это означает экономию времени - более быстрый способ урегулирования конфликтов, ведь срок судебного разбирательства с учетом обжалования в среднем составляет от трех месяцев до года, а иногда и больше. Мы же предлагаем ускоренную процедуру рассмотрения таких споров - 15 дней. Все предложения учитывают выявленные пробелы и противоречия в правовом регулировании досудебного разрешения налоговых споров, предусматривают механизмы упрощения порядка рассмотрения налоговых споров, в связи с чем нововведения позволят расширить возможности налогоплательщиков по реализации права на защиту своих интересов.

- Бизнес опасается, что инициативы ограничат их доступ к правосудию. Так ли это?

- Конечно, нет. Право налогоплательщиков на судебную защиту при введении обязательной процедуры досудебного обжалования всех налоговых споров не будет ограничено. Сегодня при отсутствии обязательности обжалования спора налогоплательщики не используют возможность урегулировать спор в административном порядке, поскольку могут пропустить трехмесячный срок на подачу иска в суд.

Законопроект исправляет эту ситуацию - три месяца на обращение в суд будут отсчитываться с момента завершения процедуры досудебного разбирательства (с момента получения "последнего" решения налогового органа по жалобе (территориального Управления или ФНС России). В законопроекте реализованы положения, которые дают возможность урегулировать спор до суда в течение года. При этом после обращения в налоговые органы у налогоплательщиков всегда есть возможность реализовать свое право на судебную защиту.

- Обсуждается ли вопрос о личном присутствии ответчика при рассмотрении споров?

- При подготовке предложений также обсуждался вопрос о необходимости участия налогоплательщика при рассмотрении его жалобы вышестоящим налоговым органом. В НК отсутствуют положения об обязательности такого участия. Эту позицию подтвердил в 2010 году ВАС. Вопрос, как мне кажется, заключается именно в необходимости участия. Ведь налогоплательщик излагает доводы, по которым считает те или иные акты и действия незаконными, ссылается на документы, и если налоговый орган имеет возможность по имеющимся материалам оценить обоснованность решений и действий налогового органа, он может не приглашать налогоплательщика на рассмотрение жалобы. Введение такой обязанности налоговых органов может привести к затягиванию сроков досудебного обжалования. Мы понимаем, что в ряде случаев для более качественного рассмотрения жалоб участие налогоплательщиков необходимо.

При подготовке предложений мы также учитывали мировой опыт. Анализ зарубежного законодательства показал, что оптимальным в данном случае является не обязательный, а заявительный порядок участия налогоплательщика в процедуре ее рассмотрения. Данная практика существует во многих государствах ОЭСР. ФНС предложила предусмотреть в качестве условия, при котором необходимо приглашать налогоплательщика по его заявлению на рассмотрение жалобы - представление дополнительных документов, в случае когда они не были представлены ранее. В целях правильной и объективной оценки таких доказательств у налогоплательщика будет возможность участвовать в рассмотрении материалов жалобы.

- Справится ли ФНС с новым объемом?

- Мы готовы к увеличению количества жалоб после введения новых правил. Ежегодно рассматривается более 50 тысяч жалоб, и, конечно, их увеличение будет большой нагрузкой на налоговую систему, но реформирование данной системы, тот уровень развития информационных технологий, которого мы сегодня достигли, а также те шаги в части повышения качества налогового администрирования, которые сделаны ФНС, позволят нам справиться с этим объемом.

- Каких конечных результатов вы хотели бы достичь?

- Сейчас до судов доходит около 60% споров. Мы бы хотели снизить этот показатель до 10%,такая доля налоговых споров доводится, например, до судов в США. В судах должны остаться лишь споры по налоговым схемам и вопросам методологического характера.

- Будет ли ФНС обобщать результаты споров и доводить их до широкой публики, как это делает ВАС?

- Вопрос информационной открытости обсуждается, у нас есть ограничения по сохранению налоговой тайны и закону о персональных данных. Но мы регулярно анализируем решения, принимаемые ФНС по итогам рассмотрения жалоб, и готовим обзоры наиболее значимых решений.

Хотелось бы также рассказать, что мы планируем на сайте ФНС России, а в дальнейшем и на сайтах УФНС ввести сервис "Узнать о жалобе" и сделать доступной и открытой информацию о стадиях прохождения жалобы.

- Как вы считаете, можно ли распространить порядок досудебного рассмотрения споров и на другие государственные сферы?

- Система досудебного рассмотрения налоговых споров уже показала свою эффективность. Внедрение обязательных внесудебных процедур в других видах госрегулирования могло бы способствовать разрешению общегосударственой задачи по снижению конфликтных ситуаций между обществом и государством.